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刑罚执行监督，解决方法，确立理念，更新方式
摘要：
刑罚执行监督在目前存在以下方面的问题：一是人权保障意识的欠缺限制了刑罚执行监督作用的发挥；二是立法及相关制度建设的滞后禁锢了刑罚执行监督的发展。解决问题的根本途径在于：确立先进性的执法理念，体现刑罚执行监督的先进性时代特征；全面更新监督方式，提高刑罚执行监督的实效性和针对性；完善相关立法内容，增强刑罚执行监督的权威性和科学性；合理强化监督功能，保证刑罚执行监督的实效性和可操作性。
根据《宪法》和《刑事诉讼法》的有关规定，人民检察院依法对刑罚执行和监管活动进行监督，维护被监管人员的合法权益，确保国家法律得到统一正确地实施。作为法律监督职能的重要内容，刑罚执行监督是检察机关在整个刑事诉讼过程中进行法律监督的最后环节，它对刑事裁判能否得到统一、完整、科学、规范的执行起到了终结性、实现性的保障作用。
当前，我国正处在全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的建设的历史时期，如何创造一个公正、高效的司法环境是亟待解决的问题。经济发展，社会进步，人民群众的法律意识和法治意识不断增强，新的形势对检察工作提出了更高的要求，刑罚执行监督工作如何应对，是本文探讨的主旨。
一、刑罚执行监督中存在的问题
刑罚执行监督与侦查监督、审判监督共同构成了检察机关依法进行刑事诉讼监督的基本框架，对于保障刑事诉讼结果的最终实现具有举足轻重的作用，是构建中国良好法治环境的重要一环。刑罚执行监督工作应该引起我们的高度重视，检察机关应该把执行监督放在一个重要的位置上来，对监所检察应派出精兵强将使其成为真正能起到监督作用的“黑脸包公”。从当前的司法实践看，刑罚执行监督存在好几个方面的问题，因为刑罚执行监督是一种终结性、实现性的监督工作，这一监督不到位，侦查监督、审判监督的效果就得不到实现，所以对刑罚执行监督应给予高度的重视。那么，如何对目前的刑罚执行监督工作加以完善呢？首先要完善立法。《刑法》、《刑事诉讼法》修改后，刑罚执行监督在立法上并不完备，比如监督权和具体行使监督的保障机制等，法律都没有给予明确的规定，法律规定的不具体，操作上自然会产生困难；其次，我们在高度重视刑罚执行监督工作中还要转换观念，这表现在四个方面：
第一，刑罚执行监督不仅是对监所的监督，而且包括对公安机关执行管制、剥夺政治权利、监外执行等刑罚执行的监督，另外，还包括对法院执行的监督。司法实践中比较注重死刑临场监督，但是对罚金、没收财产刑的监督做的不够，此外还有对无罪或免除刑罚的监督等等。
第二，刑罚执行监督不仅是对某阶段的监督，而是全过程全方位的监督，长期以来，我们重视的是执行阶段，忽视了刑罚全过程的监督。
第三，刑罚执行监督不仅是对违反实体法而且包括对违反程序法的监督。在执法过程中“重实体、轻程序”的问题在我们工作中非常突出，所以说刑罚执行的程序非常重要，轻程序很容易忽视违法执行现象。
第四，刑罚执行监督要讲配合，比如监所检察工作人员与其他监管干警的关系，二者都是司法人员，工作中既有配合也有监督；再次，要健全机构，刑罚包括生命刑、自由刑、财产刑、资格刑，刑罚执行监督应该是对所有刑罚的监督，从检察机关监督工作来看，还包括无罪与免除刑罚的监督，而不应仅仅局限在监所检察方面，应当健全刑罚执行监督机构。
1、人权保障意识的欠缺，限制了刑罚保障作用的发挥。
我国传统法学理论认为，包括检察机关在内的司法机关都是国家专政的工具，在司法实践中注重“追究犯罪惩罚犯罪”，或“重实体轻程序”的问题在我们执法过程中比较突出，对保障人权重视不够。近年来，随着依法治国方略的实施，国家的政权民主和社会文明程度逐步提高，人权保障受到前所未有的关注，成为当前立法和司法改革的宗旨和目标。然而，由于传统犯罪控制论的影响根深蒂固，人权保障意识无论在立法者还是在司法人员的头脑中都显不足，致使我国现行法律规定和刑事司法与国际通行的人权保障标准相比，还存在着不协调性，具体就刑罚执行监督而言，体现在以下方面：
一是司法实践中刑罚执行监督侧重于保障刑罚报复功能的发挥，往往忽视了对公民个体权利的尊重和保护。特别是检察机关在处理与被监督者的关系时，强调与刑罚执行机关的配合，忽略制约，对刑罚适用强调惩罚，忽略保护。一些监管机关认为，追诉犯罪行为对被告人处以刑罚就可以任意剥夺他们的所有权利。在刑罚执行和监管活动中，侵犯公民权利的现象时有发生，体罚虐待被监管人员造成被监管人员死亡或伤残的事件禁而不绝，不但严重损害了司法机关的形象，而且破坏了法律的权威与尊严，造成社会不安定的因素，也给国家造成不应有的经济损失。
二是根据有关人权国际公约的需要，我国关于刑罚执行的立法将进一步与世界接轨，全面贯彻刑法人道主义原则及一些刑罚执行的国际惯例。如禁止体罚和虐待被监管人，严格规定罪犯的劳动时间，禁止超时间超体力劳动，提高被监管人员伙食卫生标准等，防止权利的滥用，保障人权，实现司法公正。目前的刑罚执行监督工作，从监督的途径和内容上尚缺乏以保障人员为前提的深入尝试，不利于此项工作的长远健康发展。
2、立法及相关制度建设的滞后妨碍了刑罚执行监督的发展
在我国刑罚执行监督的法律法规过于原则，司法解释相对滞后，主要表现在以下方面：
（1）对刑罚执行机关的减刑、假释、暂予监外执行的监督方式和程序规定不力，不完善。减刑、假释、保外就医监外执行的裁定与刑事裁判的本质是相同的，均决定着对被告人的实际处刑，检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉，启动再审程序。但刑事诉讼法对于减刑、假释、暂予监外执行的监督方式由抗诉改为提出纠正意见，直接影响了监督的力度和效果，因为提出纠正意见虽然可以使法院另行组成合议庭进行审理，但做出的却是最终裁定，同时，由于监督的时间滞后，检察机关即使提出了纠正意见，由于裁定已经生效执行，有的罪犯已经减去余刑或者被假释，有的罪犯已经出监，经过监督发现错误再将罪犯收监客观上给监督工作造成一定难度，执行监督难以落实。有时，检察机关驻所检察室接到“减刑、假释”的裁定书后，着手审查后再提出纠正意见往往超过了二十日，人民法院即以超过法定纠正时限二十日为由而裁定驳回不予受理，使监督工作无法有效开展。此外，对于保外就医的案件，由监狱报主管部门批准即可，一经决定就可以释放，而检察机关提出的纠正意见只能是形式上的事后监督。
（2）法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点。对监管活动的监督完全取决于检察机关的内部规定，无形中降低了监督的法律地位和规格。
（3）监督必须是法律监督。目前的法律不完善、不系统、不规范，要加强刑事执行立法的研究。检察院目前行使监督权的法律依据主要是《刑法》、《刑事诉讼法》和高检院的一些法规等，很不规范。只有立法才能使执法人员有法可依，才能找到正确的依据。
（4）对刑事执行监督在整个诉讼活动中的地位作用认识不足，由于过去对这一问题的不重视导致了目前刑事执行监督产生了诸多问题。因为行刑在整个刑事诉讼中是很重要的一部分，是终结的部分。如果行刑不力，那么刑法的惩罚性就体现不了。
（5）刑事执行监督的法定功能，是指法律所确立的检察机关在刑事执行监督过程中发现违法、纠正违法、建立预防机制的功能，从目前刑事立法关于刑事执行监督的规定来看，刑事执行监督的法定功能距应有功能还有一定的差距，表现在以下方面：
一是发现违法的功能不健全。目前从有关规定和内部规定看，检察机关发现刑事执行中的违法犯罪方式是被动式的，即通过受理申诉、控告、举报来信以及媒体揭露等渠道来获取信息，主动出击获取违法犯罪信息的监督方式受到限制。二是纠正违法的功能受到限制。主要表现在纠正违法通知书的效率受限制，不具有执行的效率，纠正违法通知书能否得到执行，完全取决于被纠正机关对违法行为的认知程度和自觉改正的行动，如果被纠正机关对纠正违法通知书不执行，检察机关也无相应的措施，纠正违法通知书实际上是纠正违法“劝告书”。三是公安机关与监狱机关发生矛盾需要检察机关监督时，检察机关的建议同样不具有裁决的效力。四是建立预防机制的功能不健全。刑事执行监督的本质在于对已然的违法犯罪行为的查处，对未然的违法犯罪行为的预防。法律关于执行监督的规定仅限于发现违法、纠正违法方面，对于更好的预防违法犯罪的发生还没有具体的规定。因此，刑事执行监督的功能在立法方面还是空白。
二、解决刑罚执行监督问题之根本
解决问题要对症下药，标本兼治，其关键在“治本”。笔者认为，解决当前刑罚执行监督工作中存在的问题应从以下方面着手。
1、确立先进的执法理念和执法思想，体现刑罚执行监督的先进性和时代特征
开展刑罚执行监督工作，必须首先树立人权保护意识，应当看到广大民众的人权意识逐渐增强，我国的人权状况不断改善，特别是司法机关正在经历着由重打击、轻保护、重实体、轻程序等传统观念向打击与保护并重，实体与程序并重观念的转变。刑罚执行监督工作必须置身于人权保护这个大趋势之下，确实引导和强化监管改造的原则，从过去以“惩罚和改造教育”为主向“突出教育改造为主”转变，使监管改造的手段从过去重行政手段，轻法律手段向以法律手段为主，行政手段为辅方面转变。
为了使刑罚执行监督适应经济、政治的全球化、国际化的发展要求，还必须科学理解，全面确立辩证统一的司法公正观念。公正是司法追求的永恒主题，函包立法、执法、司法的各个方面，虽然在立法中无法实现实质意义上的公平，但在司法的层面上却能够从维护国家法治统一性的高度出发，从实体到程序，对不同主体平等地适用法律，从而达到法治意义上的严格公正。
同时，现代社会的法治品格和对公正的不懈追求使得对效率的要求越来越突显出来，如果对错误的刑罚执行缺乏及时监督，会直接导致对公民的错误关押，由此造成的法治信誉缺失往往需要我们付出无法估量的代价。所以，树立效率意识是解决当前一些司法痼疾的主要途径，刑罚执行监督只有坚持以效率指导意识为衡量标准，才能为整个社会法治能力的增长起到促进作用，真正体现出司法作为解决争端的最后途径的功能。
2、全面更新监督方式，提高刑罚执行监督的实效性和针对性
公正效率和人权观念要求刑罚执行监督的质量和效果要不断提高，一些传统的、单调的工作方式必然无法满足现代刑罚执行多样化、复杂化的特点，因此对监督方式的更新必须立足于刑罚执行的自身特点，用长远的发展的眼光来考量。
刑罚执行虽然是整个刑事诉讼的最后阶段，但它是侦查、起诉、审判等环节的自然承接，刑罚执行监督可能会涉及到上述整个阶段的执法监督。从全局的角度考虑，须将刑罚执行监督置于整个诉讼活动过程中，强调监督的切入点要前移，全面掌握判决所产生的具体影响，从而为保障刑事诉讼监督的统一性和刑罚执行监督的科学性奠定良好的基础。
当今社会科技发展日新月异，特别是计算机技术与网络通信技术已经成为社会进步和经济革命的推动力量。面对形势的迅猛发展，监管场所的管理和监管工作的科技含量将大幅度提升，应用科技手段加强刑罚执行监督的力度势在必行。运用网络化管理对刑事诉讼全程实行动态监督成为未来的新课题，这必将带动刑罚执行监督方式在高科技手段下的全面更新。
在刑罚执行监督的方式上，检察机关应更多地发挥服刑人员的主体作用，检察机关要严格监督监管单位绝不允许对服刑人员施以体罚虐待。刑罚执行对服刑人员悔过自新的作用非常重要，必须从人道主义出发，实现人性化管理，改变过去长期以来形成的一看二守三送走的看管工作模式，过去的看管把主要精力放在看守上，忽视了在改造和减少犯罪上下功夫，在一定程度上造成犯罪人“犯罪—进所—起诉—判刑—改造—再犯罪”的恶性循环。同时继续改善服刑人员的待遇及教育转换工作，进一步健全有利于促进犯罪人洗涮思想，重塑灵魂及其悔过自新的相关制度。
3、完善相关立法内容，增强刑罚执行监督的权威性和科学性
在完善刑罚执行监督的有关立法中，应将一些弹性监督的条款改为刚性规范，真正提高监督的效益和质量，大量的弹性条款或许有益于公正，但却有损于效率，更容易招致腐败。因此，检察机关通过法定程序，以法律规定的手段，对违反诉讼程序规范的行为提出纠正意见后，被监管者必须作出法律规定的反应，且这种反应应当是对违法行为的制止或对违法者追究相应的责任。法律监督权是通过有效的监督方式和手段来实现的，目前，检察机关监督方式手段有两种：一种是通过诉讼；另一种是纠正违法。在诉讼中，检察机关通过各种职能部门的诉讼活动来达到法律监督的目的。纠正违法的方式，主要是对公安机关，人民法院和其他执法机关发出纠正违法通知书。但这仅有的两种方式目前还缺乏必要的权威和效力，如诉讼法规定的执行监督，公安机关如果仍不听，检察机关往往束手无策，因为刑诉法以及司法解释都没有赋予执行监督权的法律效力，以及违反监督权所应承担的法律后果，这些情况在立案监督、审判监督中也出现。由于监督主体与监督对象的权利义务关系，既没有协调又没有形成一体化，纠正违法往往成为检察机关单方的法律行为，起不到应有的效果。
目前法律监督最大的缺陷之一就是方式简单，手段不足，效果不好，与其担负的职责、任务不相适应。
列宁指出：“为保证法律实施，第一，对法律的执行加以监督；第二，对不执行法律的加以惩办”。因此必须通过立法赋予法律监督权和相适应的处分权，监所检察是人民检察院进行法律监督的一项重要职权，保障被监管人员在看守所羁押期间的人权不受侵犯，是派驻检察工作的一项法定职责。监所监察部门有权就监督中违法乱纪情况和侵权行为进行口头纠正，提出检察建议和下达纠正违法通知书，但目前监所检察部门只有监督权，而无处分权，难以真正解决问题。所以，进一步完善有关法律监督权利的规定，给予监所检察部门一定的处分权，才能充分发挥监所检察的职能作用。法律监督方式手段的设置应以使迅速得到纠正为标准，才能真正体现监督的实效性，只有权责明确了，检察机关才能规范各项刑罚执行监督机制，与执行机关既相互配合又予以合法监督，共同完成刑罚执行的任务，从而保障公民的合法权益。
4、合理强化监督功能，保证刑罚执行监督的现实性和可操作性
刑事执行监督的应有功能，是指人民检察院对刑事执行活动实行监督，保障刑事执行活动依法进行，应当具有的发现违法、纠正违法、建立预防机制和刑罚执行监督责任制的功能。从权力运作的规律来讲，刑事执行权力是国家重要的司法权利，直接关系国家刑罚权的实现，关系到罪犯合法权益的保护。从立法技术考虑，在制定刑法执行法时，单列一章规定刑罚执行监督法，都应当考虑从以下几个方面来强化刑罚执行监督职能。
第一，强化检察机关发现违法的功能。刑事执行监督的功能之一是发现违法的功能，如果无法发现违法，监督就无从谈起，实现这一功能，就应当尽可能疏通所有渠道，获取违法的信息，立法应当明确检察机关的随时介入制度。对于刑罚执行机关可以介入，要求执行机关提供有关材料接受检查，执行机关有义务提供相应的材料，拒不提供或者提供虚假材料的，要追究直接负责的主管人员的责任，检察机关可以建议其上级机关给予必要的纪律处分，构成犯罪的要依据刑法有关规定追究其刑事责任。这种随时介入，包括对减刑、假释、暂予监外执行的呈报和开庭审理或者书面审理工作，检察机关要将其与刑罚执行的定期检察相结合，将检察结果报同级人民代表大会接受人大的监督，并同时上报上一级检察机关备案，从而使检察机关的刑罚执行监督更为规范有序和权威。
同时，要建立检察人员与罪犯的随时约谈制度。派驻监管场所的检察人员有权随时约谈在押罪犯，了解刑罚执行机关在执行中是否存在违法犯罪的问题，同时，罪犯也有权随时要求与派驻检察人员约谈反映情况。罪犯的权利得到加强可以对刑罚执行机关的执行活动起到积极的促进作用。
第二，强化检察机关纠正违法的功能。发现违法不是目的，目的是要纠正违法，保证刑罚的正确执行，确保国家法律的正确实施。目前，检察机关在刑事执行监督中纠正违法的功能主要是通过以下方式实现的：
一是发出纠正违法通知书；二是查处犯罪案件追究涉嫌犯罪的监管人员的刑事责任。
从应有功能角度讲，检察机关纠正违法和查办案件的权利应当得到相应的保障，这种监督权应当具有相应的执行力。即纠正违法通知书的使用，要使被纠正的单位必须在相应的时间内改正并将纠正结果，或者责任人的处理情况报告检察机关，这样纠正违法功能才能真正得到发挥。当然，执行机关对纠正违法通知书提出的纠正意见有异议的，应当在收到纠正违法通知书的三日内提出不同意见，检察机关坚持纠正意见，刑罚执行机关可以向提出纠正意见的检察机关的上级检察机关提出复议，上一级检察机关应当在三日内作出决定，通知下级检察机关和刑罚执行机关是否执行。在侦查职务犯罪案件的管辖上，监所检察部门应当有完整的侦查权，除监所检察部门认为自行侦查有困难或者检察长决定由其他部门侦查的以外，监所检察部门应当有权管辖刑罚执行机关的所有职务犯罪案件的受理，目前这些职能高检已经做出调整，重新划归监所检察部门。
第三，建立预防机制的功能。刑事执行监督的另一项重要功能是检察机关在纠正违法或查办案件的同时，针对违法犯罪，反映出的工作漏洞，提出整章建制的建议，建立预防违法犯罪的机制，从根本上防止违法犯罪的再次发生。刑事执行监督的预防性功能是从根本上解决违法犯罪问题的内在性要求，也是刑事执行监督不可缺少的功能，只有针对纠正违法、查办案件过程中发现的违法犯罪问题，分析产生违法犯罪的原因，并提出预防性建议措施，才能更好地预防和减少违法犯罪，刑事执行才能顺利进行，国家法律才能公正实施。驻所检察室是检察机关派驻刑罚执行机关的基层监督机构，它代表检察机关行使监督权，最能够发现问题，分析原因和找出对策，因此对派驻检察室的建设关乎预防职务犯罪的效果。
最高人民检察院在《关于监所检察工作若干问题的规定》中将派驻检察室定位为“受派出它的检察院领导，各项检察业务均由派出它的检察院监所检察处、科指导。派驻检察室应定期向派出它的检察院监所检察部门汇报业务工作”。驻所检察室代表检察院在监管单位履行监督职责，应当是检察院的内设机构，但它又要接受派出它的检察院的监所检察处、科的业务指导，使其成为检察院内设机构的下属机构。从强化监督的角度看，应当将派驻检察室作为检察院的内设机构列入编制序列，业务上接受监所检察处、科的指导，但不能因此而否定其内设机构的地位。
第四，全面建立刑罚执行监督责任制。作为规范刑罚执行监督工作，防止检察人员不认真履行职责，必须建立相应的监督责任制，使检察人员认真履行职责，不辱使命。这种监督责任制的内容应当包括：检察人员承担刑罚执行的职责和工作程序，为履行职责而应有的权力，不履行职责造成严重后果的责任形式，责任追究的主体和程序，只有建立相应的责任制，才能确保责、权相统一，使刑罚执行监督工作真正落到实处。
第五，要确立正确的执法思想。只有监督，才有作为，监督是监所检察工作的根本性质所在，丢掉监督也就丢掉了灵魂。一是只有强化监督才有作为，才能无愧于法律赋予的神圣使命；二是敢于监督才有效果。大胆监督是监所检察干部的必备素质，是法律赋予监所检察干部的职责，不敢监督，不愿监督，不善监督都会使监督的效果大打折扣。因此，只有树立敢于监督的勇气，加上善于监督的办法，才能及时准确地完成担负的任务，最大限度地发挥出监督效果；三是监督到位才有发展。履行好监所检察工作职责不仅关系到法律的正确实施和惩治与改造的效果，而且也关系到监所检察部门自身建设与发展。事实证明，监所检察工作的作用在监督，自身的建设与发展也在监督。可以说监督是监所检察部门义不容辞的职责，也是监所部门的价值和生命力所在。
加强刑罚执行监督工作，是适应社会进步和现代法治发展的趋势，促进刑罚执行机关依法、科学管理，推进依法治国进程，树立和维护国家法治形象的必然要求，是切实防止和纠正群众反映强烈的执法不严、执法不公、执法不规范问题，保证刑事判决、裁定正确执行，保障国家法律统一正确实施的客观要求，也是贯彻惩罚与教育、改造相结合原则，保障被监管人员的合法权益，提高监管改造质量，预防和减少重新犯罪，为改革开放和加快发展创造优良的法制环境的迫切需要。因此，检察机关应当通过实施刑罚执行监督切实承担起惩治犯罪，保护人权的历史使命，促进社会主义法制文明的不断提高。
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